为贯彻落实和谐安州战略，建立健全矛盾纠纷调解机制，有效整合和充分发挥人民调解、行政调解、司法调解职能作用，促进各类纠纷迅速妥善化解，充分发挥人民调解在构建“和谐××”中的基础性作用，使人民群众把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择，综合运用“调解优先”手段预防和化解矛盾纠纷，促进我州经济社会发展，提出如下实施方案。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的十七大精神，坚持“调防结合、以防为主”的工作方针，围绕改革、发展、稳定大局，充分发挥人民调解密切联系群众的桥梁和纽带作用，以化解矛盾纠纷为目标，以推进调解机制创新为动力，以健全调解制度为保证，在全州逐步建立和完善在党委、政府领导下，综治部门牵头协调的“调解优先”工作体系，不断整合和强化调解职能，提高预防和调处矛盾纠纷的能力，为促进全州经济社会发展营造良好的法治环境。
二、目标任务
通过建立健全“调解优先”工作体系，各级各部门的调解意识不断强化，人民调解、行政调解、司法调解有机衔接，紧密配合，运行机制规范高效。调解人员运用法律、政策的能力和调解技能明显增强，调解质量和调解成功率不断提高，人民群众自觉把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择。各级各部门各阶层能够及时把矛盾纠纷消除在内部，解决在萌芽状态，努力实现“三不出、四提高、五下降”的工作目标。“三不出”即：一般矛盾不出村，大的矛盾不出乡(镇)，疑难复杂矛盾不出县;“四提高”即：人民调解成功率提高，民事诉讼案件调解率提高，行政信访案件调解成功率提高，人民群众对调解工作的满意度提高;“五下降”即：群体性事件下降，民转刑案件下降，民事诉讼案件下降，涉法涉诉信访案件下降，集体上访数量下降。
三、工作原则
(一)坚持党委、政府统一领导下协调配合的原则。坚持党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，加大政府依法行政力度，充分发挥政法委的领导优势和司法行政部门的职能优势，积极组织审判机关、检察机关、公安机关和司法行政机关，及时研究并统筹解决“调解优先”工作中的重大问题，依据法律、法规和政策，独立负责、协调一致地开展工作，形成化解矛盾纠纷的合力。
(二)坚持依法调解与依德调解相结合的原则。要在查清事实、分清责任的基础上，在法律框架内开展调解工作，以事实为依据，以法律为准绳，不能背离国家法律、政策搞无原则地调和，片面追求调解率。同时，在调解过程中，要教育引导当事人用社会主义道德观、价值观和荣辱观的要求规范自己的行为，发扬中华民族的优良传统，遵循公序良俗，自觉消除隔阂，达成和解。
(三)坚持引导调解与当事人自愿调解相结合的原则。在调解工作中，一方面要引导当事人把调解作为解决矛盾纠纷的首要选择，另一方面，绝不能利用公共权力压制当事人接受调解，既要充分尊重双方当事人的意愿，又要充分尊重双方当事人的诉讼权利，不能强迫当事人接受调解的方式和调解结果。
(四)坚持公正与效率的原则。各级调解组织在调解工作中必须坚持公道中立、平等协商，既要注重兼顾双方当事人的合法权益，又要严格调解工作纪律，完善工作制度和监督机制，确保调解结果公平、公正、正义。要不断加强工作的主动性和积极性，对矛盾纠纷做到早发现、早调解、早处理，确保矛盾纠纷得到及时有效化解。
四、深化司法改革，整合职能优势，努力构建“调解优先”工作体系
(一)人民调解与治安行政调解的衔接。公安机关引导当事人选择人民调解。矛盾纠纷当事人寻求公安机关帮助解决纠纷，接警人员经审查认为不够治安处罚或不属于治安调解范围的，应主动告知或建议当事人由其所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解。对民事纠纷引起的治安案件中民事损害赔偿事项，也可以告知和引导当事人选择人民调解。当事人接受建议的，公安机关接警人员应与相应的调解组织取得联系，出具委托调解函。部分轻伤害治安案件可引入人民调解机制。对于因民间纠纷引发的轻伤害治安案件，受害方表示愿意接受人民调解委员会调解的，由公安派出所出具委托调解函。移交相应的调解中心进行调解，制作调解协议书。履行完毕的调解协议书由公安机关和调解中心各留档一份。
(二)人民调解与司法调解的衔接。人民法院和司法行政机关要积极履行指导人民调解的法定职责，司法行政机关要把指导、管理人民调解工作作为基层司法行政工作的重点，进一步加强对人民调解组织的业务指导和管理。
1.诉前纳入人民调解。人民法院在立案时，要向当事人宣传人民调解的优势、特点，告知诉讼风险，对一些未经人民调解组织调解，案情简单、争议不大的案件，可在征得当事人同意后，暂缓立案，告知当事人选择所在地或纠纷发生地人民调解 委员会进行调解。调解成功的应以人民调解委员会名义出具《人民调解协议书》。调解未成功的，由人民法院审查立案。对于不符合起诉条件、法院不予受理的民事纠纷，也应及时将案件移送至当事人所在地(所在单位)或纠纷发生地人民调解委员会做好调解息诉工作。诉前因人民调解组织主持调解达成协议，并制作了《人民调解协议书》，一方当事人到期不履行义务且符合《民事诉讼法》关于申请支付令条件的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请支付令。
2.审前委托人民调解。人民法院受理未经诉前调解的民事纠纷，案件审理前，认为有可能通过人民调解解决的，应当告知当事人各方关于人民调解的规定，并征询当事人是否愿意接受人民调解。当事人接受人民调解的，由相关业务庭填写联系函，并指导当事人填写《人民调解申请书》，3个工作日内将起诉状副本复印件移送人民调解组织，由人民调解组织进行调解。人民调解组织调解纠纷的期间，人民法院应当中止诉讼。如双方达不成协议的，则恢复诉讼，由人民法院依法审判。当事人一方向人民法院起诉，请求对方当事人履行《人民调解协议书》的，人民法院应当受理;当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销《人民调解协议书》，或者请求确认《人民调解协议书》无效的，人民法院应当受理。
(三)人民调解与检察工作的衔接。检察机关对于轻微刑事案件，基本证据确实、充分，犯罪嫌疑人、被告人对主要事实没有异议并且悔罪，被害人自愿与犯罪嫌疑人、被告人达成刑事和解的，在不损害国家、集体和其他公民的合法权益、不损害社会公共利益、不违反法律和社会公德的前提下，案件中涉及到的民事赔偿部分检察机关可以出具《人民调解移送函》，移送检察机关所在地司法行政机关，并由其指定人民调解委员会进行调解。人民调解委员会应当在规定的期限内将调解结果送达移送机关。经调解达成人民调解协议的，人民检察院、人民法院可以依法对犯罪嫌疑人、被告人不批准逮捕，或者不起诉，或者起诉后建议人民法院从轻、减轻处罚，实现刑事和解;如双方达不成协议，则依照刑事诉讼程序依法处理。
(四)人民调解与信访工作的衔接。建立信访工作长效机制，充分发挥新时期人民调解工作在化解社会矛盾纠纷、解决信访问题、维护社会稳定中的作用。信访部对信访人依据《信访条例》的规定，向信访部门提出的符合人民调解范围并愿意进行人民调解的信访诉求，信访部门可以出具《人民调解移送委托函》，并移送司法行政机关，由其指定人民调解委员会进行调解，实现“调解”与“信访”的互联互补。
五、实施步骤
第一阶段：方案制定阶段(10月14日-10月31日)根据本地实际制定工作方案。
第二阶段：工作实施阶段(11月开始)各相关单位要制定“调解优先”工作实施意见和工作制度。按照本实施方案的要求落实好各项工作举措，建立健全“调解优先”工作运行机制。
每年年底各相关成员单位要认真总结“调解优先”工作经验，进一步完善有关制度和工作运行机制，全面推动“调解优先”工作开展。
六、建立健全领导和保障机制，确保“调解优先”工作体系健康有序发展
(一)切实加强对“调解优先”工作体系的组织领导和协调指导。各级党委、政府要把“调解优先”工作体系建设摆上重要议事日程，落实好责任，切实履行好调解矛盾纠纷的职责。成立州委政法委统一领导、州综治维稳委综合协调指导，相关部门负责人参加的州“调解优先”工作体系领导小组，领导小组办公室设在州司法局，负责对全州“调解优先”工作进行具体协调、指导、督办、考评，并就相关工作和人员提出奖惩建议。各县、乡 (镇)也要成立相应的领导和工作机构，切实加强对“调解优先”工作的组织领导。
(二)加强人民调解队伍建设，不断提高人民调解员、行政执法人员和司法人员的政治业务素质。加强对人民调解员队伍的管理，实行动态使用。注重吸纳有法律知识、有威望、公道正派、能够联系群众、热心人民调解事业的退休法官、检察官、警官，以及律师、公证员、基层法律服务工作者和社会志愿者参与人民调解工作，不断改善人民调解员队伍结构。采取多种形式，加大培训力度，增强人民调解员、行政执法人员和司法人员的调解技能和工作水平。进一步加强对审判人员、检察人员、公安民警和司法所工作人员的教育、引导和培训工作，不断提高他们依法调处社会矛盾纠纷和民事案件的能力。同时，基层人民法院可以建立人民调解指导员(联络员)制度，由人民法院选派经验丰富、业务水平高的审判人员担任辖区乡(镇)人民调解委员会工作的指导员，定期深入对口的人民调解委员会，了解情况，沟通信息，对发现的问题及时指导解决。
(三)建立和完善经费保障机制，夯实司法行政工作基础。各级政府要为构建“调解优先”工作体系提供必要的保障，将“调解优先”工作专项经费列入同级财政预算，由司法行政机关统一管理使用。特别是要认真解决基层司法行政部门和人民调解组织、设施、队伍建设和人员待遇所需经费，确保“调解优先”工作常开展，落到实处。
(四)严格落实激励和查究制度。完善调解工作考核评价制度，每年年底，由州综治维稳委统一牵头组织对“调解优先”工作体系建设和调解工作的开展情况进行专项检查考核。对领导重视、为调解工作做出突出贡献的集体和个人进行大力表彰奖励。对由于组织不力，调解工作不落实，导致矛盾纠纷突出的地方、部门和单位，要严肃通报批评;对发生严重影响社会稳定重大案件和事件的，要坚决查究有关领导的责任;对发生恶性民转刑案件的地方和单位、部门，要推行首问负责制、责任倒查制，确保预防为主，调解为主、处理得当。